為落實(shí)中央開展強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策執(zhí)行情況“回頭看”精神，國家自然科學(xué)基金管理科學(xué)部2013年第二期主任基金應(yīng)急項(xiàng)目設(shè)立《農(nóng)村土地政策執(zhí)行問題研究》子項(xiàng)目，對2004—2013年中央出臺的農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證等五大類土地政策執(zhí)行情況進(jìn)行評估。本次農(nóng)村土地政策執(zhí)行評估主要依據(jù)兩類數(shù)據(jù)，一是對河北、遼寧、江蘇、安徽、福建、江西、山東、湖北、湖南、四川和陜西等11個(gè)省的98個(gè)縣市(縣市農(nóng)經(jīng)和國土管理部門)、109個(gè)村和1076戶農(nóng)戶進(jìn)行大樣本調(diào)查所獲數(shù)據(jù)；二是在湖北、山東、河南等省的5縣市、15個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)和20多個(gè)行政村的實(shí)地調(diào)研資料。在此基礎(chǔ)上形成農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證政策執(zhí)行評估情況報(bào)告及政策建議。
農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證政策執(zhí)行面臨的問題
(一)有些干部對農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證的重要性和必要性認(rèn)識不足。比如有人認(rèn)為大多數(shù)地方在二輪承包時(shí)發(fā)過土地承包經(jīng)營權(quán)證，這次再發(fā)一次是勞民傷財(cái)，完全沒必要;還有人認(rèn)為這次確權(quán)會(huì)使農(nóng)村原已隱藏不露的矛盾表面化，加劇農(nóng)村社會(huì)不穩(wěn)定，等等。
(二)土地所有權(quán)沒有確給真正具有所有權(quán)的農(nóng)民集體。據(jù)課題組調(diào)查數(shù)據(jù)，52個(gè)已完成集體土地所有權(quán)確權(quán)登記的村中，有19個(gè)村土地所有權(quán)確到行政村一級，占36.5%；有33個(gè)村土地所有權(quán)確到村民小組一級，占63.5%；有近40%的村其土地所有權(quán)并沒有確給每個(gè)具有所有權(quán)的農(nóng)民集體，只是以行政村為單位進(jìn)行所謂的集體土地所有權(quán)總登記。這種總登記雖然也通過了主管部門驗(yàn)收，但沒有多大實(shí)際意義。
(三)違法占用宅基地現(xiàn)象比較普遍，宅基地確權(quán)登記頒證面臨諸多矛盾。盡管有關(guān)部門就違法占用宅基地確權(quán)問題給出了原則意見，但在實(shí)踐中有些意見農(nóng)民并不認(rèn)可。比如，已擁有一處宅基地的農(nóng)民，可因繼承而登記第二處宅基地，而擁有兩處宅基地的農(nóng)民卻只能登記一處宅基地，農(nóng)民認(rèn)為這種規(guī)定不合理。又比如，有些地方自1987年《土地管理法》實(shí)施起對農(nóng)民超占宅基地進(jìn)行罰款收費(fèi)，農(nóng)民要求對已經(jīng)做過罰款處理的超占面積予以正式登記，而不只是備注登記。此外，對私下買賣宅基地也沒有統(tǒng)一處理意見。
(四)土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證面臨諸多不確定因素。
第一，登記承包地塊面積時(shí)，究竟應(yīng)該登記哪個(gè)面積。這里有四種情形。一是承包地塊面積不準(zhǔn)。有些地塊實(shí)測面積多于記載面積，有些地塊實(shí)測面積少于記載面積。二是承包地已合法或非法轉(zhuǎn)為宅基地或其他建設(shè)用地，轉(zhuǎn)用土地該如何確權(quán)登記頒證。三是有些農(nóng)戶將國有林場邊角地、集體所有荒地開墾為耕地，新開墾耕地是否應(yīng)當(dāng)確權(quán)登記頒證。四是有些農(nóng)戶將祖?zhèn)鞣课莶鸪_墾成耕地是否應(yīng)當(dāng)確權(quán)登記頒證。
第二，承包期“30年不變”與“長久不變”如何銜接。當(dāng)前耕地承包期限登記為30年，30年期滿后實(shí)行“長久不變”，到時(shí)會(huì)不會(huì)重新調(diào)地?到時(shí)如何變更登記承包期限？
第三，土地測繪機(jī)構(gòu)與政府農(nóng)經(jīng)部門如何協(xié)同工作。測量機(jī)構(gòu)有測量方面的專業(yè)知識，卻無力解決各種土地承包矛盾和糾紛，土地承包矛盾和糾紛的處理還得依靠農(nóng)經(jīng)部門，實(shí)際工作中出現(xiàn)了兩個(gè)機(jī)構(gòu)相互扯皮現(xiàn)象。
第四，有些地區(qū)的試點(diǎn)避重就輕，其超前探索與指導(dǎo)作用不大。有些試點(diǎn)縣為完成任務(wù)，采取回避或避重就輕的辦法，將遇到的矛盾和糾紛暫時(shí)擱置，等待上級部門出臺辦法后再統(tǒng)一處理。這種做法使試點(diǎn)意義大打折扣，其超前探索作用有限，指導(dǎo)意義不大。
(五)經(jīng)費(fèi)保障不足，地方政府觀望心態(tài)嚴(yán)重。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國農(nóng)戶宅基地1300多萬公頃，經(jīng)營性建設(shè)用地(鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地)385萬公頃，宅基地和建設(shè)用地確權(quán)登記發(fā)證宗數(shù)約2.6億宗，是所有權(quán)發(fā)證宗數(shù)的40倍；耕地1.3億公頃，需發(fā)放土地承包經(jīng)營權(quán)證2.3億份，測量耕地地塊數(shù)近10億塊。相對于土地所有權(quán)確權(quán)登記頒證，建設(shè)用地使用權(quán)和土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作量大，所需費(fèi)用數(shù)額巨大。目前，農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證經(jīng)費(fèi)主要由地方政府籌集，中央財(cái)政給予補(bǔ)貼。因此，一些地方觀望心態(tài)較重，擔(dān)心先完成會(huì)吃虧。
政策建議
(一)加強(qiáng)宣傳與培訓(xùn)，提高各級干部的思想認(rèn)識。中央、省級和縣級政府要通過廣播、電視、報(bào)紙等多種渠道和途徑，加大對農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證重要性、必要性、意義和目的的宣傳。要充分利用政府權(quán)威，澄清社會(huì)上有關(guān)農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證的各種片面或錯(cuò)誤認(rèn)識，將各級干部的思想統(tǒng)一到中央的正確決策上來。
(二)土地所有權(quán)要確給真正具有所有權(quán)的農(nóng)民集體。第一，土地所有權(quán)要確給農(nóng)民集體，而非農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織。這主要基于以下兩點(diǎn)理由：一是很多農(nóng)村沒有設(shè)立農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織；二是即便設(shè)立了農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織，目前其法律地位尚不明確，集體經(jīng)濟(jì)組織全權(quán)代表農(nóng)民集體缺乏法律支持。第二，屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體所有的確給鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體，屬行政村集體所有的確給行政村農(nóng)民集體，屬村民小組所有的確給村民小組農(nóng)民集體。
(三)針對農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證遇到的具體問題，出臺全國性的指導(dǎo)意見。比如，可通過有償使用或補(bǔ)繳相關(guān)費(fèi)用等辦法將超占宅基地登記為合法面積；若宅基地私下買賣與流轉(zhuǎn)行為能獲得土地所有權(quán)單位認(rèn)可，可將其登記為合法宅基地；無論實(shí)測面積是多還是少，新版土地承包經(jīng)營權(quán)證按實(shí)測面積登記；對私自強(qiáng)占新開墾的耕地，必須重新發(fā)包后方可確權(quán)登記頒證。
(四)保障和合理分配工作經(jīng)費(fèi)。除堅(jiān)持“確權(quán)登記頒證工作經(jīng)費(fèi)納入地方財(cái)政預(yù)算，中央財(cái)政予以補(bǔ)助”總原則外，中央和省級政府要向社會(huì)公開統(tǒng)一的確權(quán)登記頒證經(jīng)費(fèi)測算公式，確保工作經(jīng)費(fèi)有保證，使縣鄉(xiāng)政府和干部不再糾結(jié)于“先干是否會(huì)吃虧”。鑒于土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作的特殊性，其經(jīng)費(fèi)分配既要保證實(shí)地測量經(jīng)費(fèi)，也要保證矛盾和糾紛調(diào)處經(jīng)費(fèi)。
(五)合理確定土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證完成期限。農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證既要靠決心，更要有手段和經(jīng)費(fèi)保證。土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證必須堅(jiān)持“進(jìn)度服從質(zhì)量”原則，當(dāng)進(jìn)度與質(zhì)量沖突時(shí)，應(yīng)堅(jiān)持質(zhì)量優(yōu)先。
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